作者简介

刁大明，中国人民大学国际关系学院政治学系副教授。

内容提要

承认耶路撒冷为以色列首都，并将使馆搬迁至耶路撒冷，可谓美国特朗普政府执政以来又一次具有鲜明风格的对外决策，引发了全世界的关切。这一彻底执行年《耶路撒冷使馆法》的“迁馆决定”，不仅反映了特朗普政府调整中东战略的必然选择，还显现出强化美国国内关键选民群体支持的动机，更是在“府会一致”情况下顺势而为的政治行动。根据对该决定在历史与现实等层面的剖析可以看出，最大化利用国内政治框架和政治生态、以修正或否认现状为威胁迫使相关方妥协，以“落日法”条款强化主动权、在同步平行的多议题之间进行联动交易，已构成当前特朗普政府设置对外政策议程的一个总体趋势。

年5月14日，美国驻以色列大使馆在耶路撒冷正式开馆，彻底执行了美国总统特朗普在年12月6日做出的关于承认耶路撒冷为以色列首都并将大使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷的所谓“迁馆决定”。而就在美国迁馆同日，已持续了一个半月的巴勒斯坦人在加沙边境地带的示威抗议遭遇了最血腥的一幕：为了反对特朗普政府“迁馆决定”而引发的冲突至少造成60余人死亡、超过人受伤。

从美国国内政治角度出发，引发巨大争议的“迁馆决定”不但兑现了特朗普在总统竞选期间的承诺，而且履行了美国国会的已有立法，甚至得到了共和党乃至某些民主党人罕见的跨党支持。正如特朗普在宣布“迁馆决定”时所明确的那样，这是切实履行年《耶路撒冷使馆法》（JerusalemEmbassyActof）的相关条款。但与美国国内层面的“名正言顺”迥异的是，“迁馆决定”自宣布之初就引发了国际社会特别是中东国家（除以色列外）的强烈不满与反对，巴勒斯坦方面强烈呼吁联合国安理会和阿盟介入以维护本地区正常秩序，沙特、约旦、埃及、土耳其等国也分别以“不公正与不负责任”、“将该地区抛入火海”等表态予以不同程度的谴责。年12月21日，联合国大会曾以票赞成、9票反对、35票弃权的表决结果通过决议，明确反对特朗普政府的“迁馆决定”，但该决议却因美国的最终否决而并未在联合国安理会获得通过。随后，特朗普政府多位高层官员先后公布了关于迁馆的不同时间表，直到年2月，美国国务院发言人才正式宣布将在5月14日即以色列独立建国70周年之际正式启用美国在耶路撒冷的驻以使馆。就这样，在国际社会几乎压倒性的反对声中，特朗普政府步步推进，并最终如期实施了“迁馆决定”。

那么，“迁馆决定”在美国国内政治语境中何来“正当性”？年《耶路撒冷使馆法》提供了怎样的立法基础？该决定对当前特朗普政府的中东战略调整意味着什么？又与特朗普所处的国内政治环境存在怎样的关联？同样重要的是，“迁馆决定”完全可以被看作是主动操作某个议题、施压并引导相关方行为的议程设置过程，那么这一过程能否概括出特朗普政府对外决策的某些逻辑？本文将围绕这些问题，以“迁馆决定”为事实起点，从历史与现实、国际与国内等层面加以梳理，努力推进对特朗普对外决策风格与倾向的进一步深入思索。

一、年《耶路撒冷使馆法》

年通过的《耶路撒冷使馆法》（下文简称《使馆法》）无疑为特朗普政府的“迁馆决定”提供了基石性支撑。事实上，这部法律充分体现了国会与总统之间在外交事务决策权上的竞争与冲突，其后长达23年的所谓“暂缓执行”更突显了总统对外交决策主导权的追求与捍卫。

《使馆法》的立法过程本质上是国际层面和国内层面形成所谓“双层博弈”的过程，而且国际与国内层面所形成的联动是同时且相互进行的。就国际层面而言，《使馆法》的出台是美以特殊关系在20世纪80年代后期持续加强的结果，而法案被反复暂缓执行也体现了美国希望在中东地区谋求微妙平衡的战略意图。根据年联合国关于在巴勒斯坦实施分治的第号决议，耶路撒冷由联合国管理，作为决议参与者的美国也遵守了该立场。

年，以色列在第三次中东战争中占领了东耶路撒冷。年以色列议会高票通过了宣布耶路撒冷作为其“永远的、不可分割的首都”的国内立法。面对以方的一系列动作，美国政府基本采取了默认态度，旨在保持美以特殊关系以及与苏联在中东地区的抗衡而非直接冲突。但随着苏联解体和冷战结束，美以两国的共同目标逐渐转换为防止伊斯兰势力特别是激进势力抬头、制约阿拉伯世界、保持美国在海湾与中东地区的军事存在，美国在耶路撒冷问题上的立场持续出现松动。值得一提的是，这种“松动”甚至是支持耶路撒冷作为以色列首都的倾向，并不能全面反映美国政府长期一贯的现实政策选择，而是更为明显地表现出美国国会等决策参与者的立场变化。自克林顿政府以来，虽然所面对的中东局势特别是“事件”之后的反恐局势有所不同，美国的各届政府也各有侧重（比如小布什政府重视反恐与伊拉克战争、奥巴马政府







































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